遊休農地とは?耕作放棄地との違いと3つの活用方法と対策

遊休農地をこれからどうしていいかわからない…

今回は放っておくとデメリットもばかりの「遊休農地の活用方法と対策」をご紹介します。

また、「もう管理できない!」そのような遊休農地を持て余していませんか?もしあれば、不動産会社に相談して有効活用するのも手かもしれません。

もう管理できない!遊休農地は転用・売却するという手も

管理できないでいる遊休農地ですが、まだ活用の余地は残っているかもしれません。

遊休農地は、調査の結果、農地としての利用も期待できず所有者も不明の耕作放棄地状態になってしまったら、公示のもとで都道府県知事の裁定によって、農地中間管理機構が借り受けることになります。

つまり、農地としてではなく転用することにより違う使い道で活かすか、管理できる人に譲った方がよいということです。どうせなら売却できるといいですよね。

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農地について

農地を所有する農家が、農業従事者の高齢化による離農の増加や少子化による後継者不足、農業の採算性の厳しさなどで、その数は減り続けています。

後継者不在のまま離農した農家の農地や農業従事者ではない子供が相続した農地などが、遊休農地(耕作が行われない農地)となり、その増加が問題になっています。

農地のさまざまな規制により遊休農地の活用方法も限られたものになりますが、政府の農業改革への取り組みや遊休農地対策により、少しずつですが選択肢は増えています。

農作物の生産による食料の安定供給を目的として、農地は国や自治体によって農地法などの法律で管理されているため、同じ土地であっても、農地は宅地や事業用地などとは取引や賃貸借などの手続きが異なります。

また、農地の所有は農業従事者に限定され、農地を宅地などほかの用途へ利用することも厳しく制限されています。

農地は「食料を生産するための土地」という公共的役目を持つため、所有者の意志だけで売買や賃貸借などの取引や地目の変更などができないことが農地法で定められています。

また原則として、農地は農家または農家要件を満たしていると認められた者以外へは所有権の移転などはできません。

農地に関する取引の監視・抑止や、農家の認定など農地法の運用主体となるのが市町村などに置かれる農業委員会になります。

農地は営農条件及び市街地化の状況から、法令により以下のように分類されます。

区分 内容
農用地区域 農業振興地域の整備に関する法律に基づいて、農業振興地域内に相当長期にわたり農業上の利用を確保すべき土地として市町村が農振整備計画で用途(農地、採草放牧地、農業用施設用地等)を定めて設定する区域。
甲種農地 市街化調整区域内にある農業公共投資の対象となった8年以内の農業に適した土地で、規模が10ha以上で農業機械による営農が可能な立地条件を備えた農地。
乙種農地 上記以外の条件の農地は3種類に分類されます
第1種農地 10ヘクタール以上の農業生産力の高い農地、土地改良事業、開拓事業等の農業に対する公共投資の対象となった農地、集団的に存在している農地
第2種農地 第3種農地に近接する区域で、その他市街化が見込まれる区域内の農地。街路が普遍的に配置され、市町村役場・区役所等の公共施設から比較的近距離にある地域内の農地
第3種農地 市街地の区域内又は市街地化の傾向が著しい区域内にある農地

上記の農地区分のうち、耕作以外の目的で土地を利用(転用)できるのは第3種農地と一部の第2種農地のみで、その他は原則転用できません。

転用する場合でも、農業委員会への申請と許可が必要になります。農業委員会の許可を得ずに締結された売買や賃貸などの契約は無効となる上、違反者は3年以下の懲役または300万円以下の罰金という罰則規定もあります。

農地制度が宅地や市街地と大きく異なるのは、農地は農林水産省の管轄で政府の農業政策と深く関連があることが大きな理由です。

日本は国土面積の割に平坦な土地が少なく耕作に適した土地も限られるため、農業保護の面からもこうした厳しい規制が設けられています。

一方で農地法の「農地は耕作を行う農業従事者のもの」という考え方が、農地の流動性を著しく妨げている側面もあります。

遊休農地とは?耕作放棄地との違い

遊休農地は、耕作が行われていない農地のことで、農地法で以下の通りに規定されています。

① 現に耕作の目的に供されておらず、かつ、引き続き耕作の目的に供されないと見込まれる農地

② その農業上の利用の程度がその周辺の地域における農地の利用の程度に比し、著しく劣っていると認められる農地

同じような言葉で「耕作放棄地」がありますが、農水省が実施する農林業に関する調査「農林業センサス」において「以前耕地であったもので、過去1年以上作物を栽培せず、しかもこの数年の間に再び耕作する考えのない土地」と定義されている統計上の用語です。

遊休農地には、②項の「わずかでも耕作を行っている農地」も含まれていますので、より範囲は広くなりますが、実際には自分で食べるだけの農作物を栽培しているだけの農地も多く遊休農地と耕作放棄地は、ほぼ同じ意味で使われています。

遊休農地の面積推移

平成23年に農林水産省により発表された、「耕作放棄地の現状について」では、平成17年の農業センサスによる耕作放棄地面積は、12年より4万3千ha(13%)増加して、埼玉県の面積より大きい38万6千haになっています。1年あたりJR山手線内側の面積の1.4倍が増加したことになります。

上図のうち「販売農家」は経営耕地面積が30アール以上又は1年間における農産物販売金額が50万円以上の農家、「自給的農家」は経営耕地面積が30アール未満かつ1年間における農産物販売金額が50万円未満の農家になります。

「土地持ち非農家」は農家以外で耕地及び耕作放棄地を5アール以上所有している世帯のことで、離農や農業を営んでいない子供が農地を相続したケースなどがあります。

遊休農地が発生する原因

遊休農地が増加する一番の原因は農業従事者の減少です。

※農林水産省 農業労働力に関する統計

農林水産省の「農業労働力に関する統計」によると、農業従事者の人口は毎年減り続け、特にここ数年の減少率は顕著で、平成28年には200万人を割り込んでいます。同時に農業従事者の平均年齢は67歳と高齢化も進んでいて、若年層の農業離れも解決していません。

異業種から新規に就農するにも、農業を始めるには農地の規制や資金面でのハードルが高いのも原因の一つです。

農地を取得しようにも農業委員会が農家でなければ取得を認めないため、就農支援制度などを利用しながら農業経験を積むことが必要です。

資金面では農地の取得費用だけでなく、住居や農業機械、肥料、苗や種などの初期投資が必要で、最初の収穫まで収入はほとんどありませんから、その間の生活費も必要になります。

収穫に失敗すれば、また翌年まで収入は期待できないため、新規に参入するにはリスクが高いビジネスです。

農林水産省の「耕作放棄地の動向と担い手への農地利用集積の促進」に関する報告では、2017年には耕作放棄地の40%以上を占める「土地持ち非農家」が農地を手放さないということもわかります。

相続などで例外的に非農家が所有した農地は、農業の担い手が少ないため借り手もおらず手入れもできないため、結果的に耕作放棄地になってしまいます。

また市街化の進展で農地区分が変更され、将来的に転用が可能になるのを期待して耕作放棄したまま所有し続けるケースもあります。

遊休農地の問題点

遊休農地は耕作が行われないことにより、様々な問題が発生します。第一に挙げられるのは、耕作面積の低下による食料自給率の低下です。

食糧問題は安全保障の問題でもあり、食料の大半を他国からの輸入に頼る状況になると、世界情勢の変化により食料不足に陥る可能性があります。

もう一つは管理されない農地となることで雑草が生え、病害虫の住処となることです。野放図に生えた雑草は種をまき散らし、害虫は農地の境界に関係なく飛散するため周辺で耕作を行っている農地への影響は甚大です。

遊休農地周辺の農地での雑草取りや害虫駆除の手間やコストが増え、高齢化で作業に耐えられなくなった農家が離農し、さらに耕作放棄地が広がっていきます。

また農地が荒廃していくことにより、土地としての価値も減っていくことも見逃せません。農地は農家が手間を惜しまず手入れすることによって維持できるものであり、手が入らなくなれば、あっという間に原野と化します。

こうなると農地への復元は難しく、転用が可能になっても造成などに費用が掛かります。新規の就農希望者も原野から耕作を始めるのには消極的になりますし、造成のコスト分は土地価格に反映されますので割高な土地になり転用も難しくなります。

農林水産省の「耕作放棄地の動向と担い手への農地利用集積の促進」に関する報告でも、日本の耕地面積の8%にまで達していることがわかります。
ですが、この遊休農地の問題は政府も看過しているわけではなく、様々な対策が取られようとしています。

遊休農地の対策

遊休農地の解消に向けて、平成25年に農地法が改正され遊休農地対策が強化されています。遊休農地以外にも、耕作していた所有者の死亡等により遊休農地となるおそれのある農地も対策の対象とするなど、これ以上増やさないことを目的に範囲が拡大されています。

農地の現況確認のため、農業委員会が年一回農地台帳に掲載されている農地の調査を実施する事が義務化され、確認ができた遊休農地を「再生可能な農地」と「再生困難な農地」に仕分けします。

草刈りや耕起だけでは作付けできない再生困難な農地は農業委員会で非農地判断を速やかに行い、里山や畜産、再生エネルギー施設など農地以外の利用促進を図ります。

再生可能な農地は、「1号遊休農地」と「2号遊休農地」に分類され、所有者には農業委員会から今後の利用意向の確認が行われます。

1号遊休農地 過去1年以上農作物の作付。がされず、草刈りや耕起などの維持管理行為もされていない農地
2号遊休農地 作物がまばらに又は農地内で偏って栽培されているなど、適切に管理されていない低利用の農地

所有者にて耕作の再開や他人に農地の売却や貸し付けをする予定がない場合には、農地中間管理機構への貸付や保全管理の勧告を受けます。

所有者不明となっている遊休農地については公示を行い、都道府県知事の裁定により農地中間管理機構が借り受けることができます。

農地中間管理機構は農地集積バンクとも呼ばれ、再生可能な遊休農地を、都道府県に設置された農地中間機構が借り受けて生産効率の高い大区画に整備し、規模拡大を希望する農業従事者や事業体に貸し出しや売買を行う仕組みです。

※出典:農林水産省「平成28年4月荒廃農地の現状と対策について」

農地の集積による農家の経営規模拡大や企業による農業への新規参入を目的に、農業改革を推し進める政府の施策の一環として導入されました。

実際には借り手が少ない上、賃料条件で折り合わなければ所有者に返還されてしまうルールや10年以上の借上げ期間が設定されていることなどから、遊休農地の所有者からの反応は鈍く平成26年度の目標達成率は20%と成果が上がっていません。

もう一つの施策は、耕作放棄地再生利用緊急対策交付金で平成30年まで支給されます。遊休農地のうち荒廃した農地の再生作業に対し、一定の給付金を交付することで、農地への再生促進を図る制度です。再生作業の引き受けは、農家、農業参入法人や農地中間管理機構などになります。

(交付金の内容)

作業 内容 交付金額
再生作業 雑草・雑木の除去、併せて行う土壌改良等 5万円/10a
再生作業に併せて中心経営体に集約化(面的集積)する場合 6万円/10a
重機などを用いて行う場合 1/2以内
土壌改良 肥料、有機質資材の投入等、2年目に必要な場合 2.5万円/10a
営農定着 再生農地への作物の導入等 2.5万円/10a
経営展開 加工・販売の試行、実証圃場の設置・運営等 定額

同様な補助金は、荒廃農地が増加している地方を中心に、各自治体独自で行っているものもあります。

遊休農地の3つの活用方法

遊休農地の活用方法については、大きく分けると3つの活用方法があります。

農業での活用

農地は農業のための土地という意味では、最も健全な活用方法です。遊休農地の近隣に経営規模を拡大したい農家がいれば、農業委員会の許可も得やすく売却や賃貸借などが可能になります。

すでに雑草などが生えていても、再生が可能であれば前述の耕作放棄地再生利用緊急対策交付金制度を利用し、耕作可能にしておけば売却なども有利になります。

また、農水省は市町村及び農業委員会が整備している農地台帳の情報や農地に関する地図を、全国農地ナビ(https://www.alis-ac.jp/Doc/FarmNavi)で公開しています。

遊休農地を売りたい(貸したい)場合は各市町村の農業委員会に申し出るか、意向調査でその意思を伝えれば、農地ナビに掲載されますので買い手(借り手)探しに役立ちます。

農業委員会の利用調査で農地中間管理機構への貸付を勧められた場合は、農地を集積した上で買い手や借り手を待つことになります。

法改正もあり、最近では食の安全や製品品質の向上を目的に、ワインメーカーが遊休農地を利用してブドウ畑を運営するなど、農地の取得条件を満たした法人による活用も行われ、利用形態や利用者の幅が広がっています。

農地としての売買や賃貸借の他には、市民農園での活用があります。市民農園はレクリエーション等の余暇活動として農作物の栽培を行う都市居住者に対し、農地を小面積に区分し貸し出すものです。

従来の農地法では市民農園の開設はできませんでしたが、現在では特定農地貸付法による方法(利用者に農地を貸し付け賃料を受け取る)、農園利用方式(農業体験をしてもらい、利用者からは入園料を受け取る)、市民農園整備促進法による方法(トイレや駐車場など付帯設備を持つ市民農園)の3つが認められています。

農園利用方式以外は開設できる場所や条件、手続き等が異なり市町村や農業委員会の認可承認が必要になります。

利用者に対する営農指導が必要になるなど、それなりに手間はかかるため、最近では法改正により企業が農地を借り受け、市民農園として利用者に提供するビジネスも出てきています。

市民農園の形態としては、都市居住者が自宅から通って利用する日帰り型の市民農園と、農村に滞在しながら農園を利用する滞在型の市民農園(クラインガルテン)があるほか、最近では食育などの農業・農作業の教育的な機能や医療上の効果が認められ、学校法人や福祉法人等が農業体験や園芸療法を目的とした学童農園・福祉農園に取り組む例もみられます。

市民農園で活用するには、遊休農地の立地条件などにより利用者が利用しやすい形態にすることが重要です。

環境維持や林業での活用

遊休農地には、農地への再生が難しい山間や谷地田(台地に挟まれた細長い谷にある水田)、山腹に作られた棚田なども多くあります。

耕作を行うには手間が多く、農地として再生したとしても新しい担い手からは敬遠されてしまいます。先に述べた荒廃農地による問題以外にも、谷底にある谷地田などは地形上ゴミの不法投棄場所にもなりやすく、環境面からも対策が必要です。

耕作に不利な条件のため、経済的利益は見込めないので環境・景観維持を目的にした活用が中心になります。ひまわりやコスモス、菜の花などの鑑賞作物を周辺農家だけでなく、地域ボラティアや住民などのコミュニティが主体となって栽培する事例が多くあります。

畑いっぱいに咲き誇る鑑賞作物を観光の目玉ととしてアピールする目的や小学校の教育の場として利用するなど、自治体が中心となって活用する例もあります。

山間部ではケヤキやナラなどの広葉樹の植栽や、苗木、キノコなどの栽培などを行います。地域の農業生産組合やNPO法人、商店街などがプロジェクトを組み、山間部の遊休農地の雑草で和牛放牧を行う例や、ソバを栽培し収穫後名産品として商品化して地域振興に成功した例もあります。

遊休農地対策を行っている地域であれば、こういった活動に所有者として参画するのは社会貢献の一環として有意義なことといえます。

農業以外での活用

遊休農地が第3種農地または条件を満たす第2種農地であれば、農地以外への転用が可能です。農地の制限から外れれば、自宅やアパートの建設、駐車場や倉庫など用途は広がります。

農地転用の際には農業委員会への申請と承認が必要になりますが、転用することのみの申請はできず転用後の用途を確定し、その実現性の説明を求められます。

駐車場経営などであれば、事業計画の作成や資金面の準備などを所有者が実施し、農業委員会に報告する必要があります。

転用後に第三者に売却、賃貸借にする場合は、申請は所有者と買主(借主)で行います。この場合、所有者は転用を前提とした契約を買主(借主)と締結するだけですが、所有者が自分で転用する時と同様に、買主(借主)は転用後の利用内容や事業内容の説明義務があります。

転用には、転用後の利用形態により様々な手続きや申請が必要なため、専門家や農地転用に詳しい業者と相談することをおすすめします。

また土地そのものも、農地のままで利用できないため盛り土や擁壁などの造成を行い、宅地で使用する場合は上下水道、電気などの整備が必要になる場合もあります。

こうした工事には少なくない費用が掛かりますので、転用後の事業計画については慎重に検討する必要があります。

遊休農地の課税が強化されて固定資産税が増える

遊休農地対策の一環として平成28年度税制改正により、遊休農地への課税強化が平成29年度から実施されます。

耕作を行い食糧供給に貢献する農地の特性を考慮し、固定資産税の評価額は農地価格の55%を基準として算出されています。

今回の課税強化では、この55%を遊休農地には適用せず、計算上従来の1.8倍となる固定資産税を課税します。

ただし全ての遊休農地が対象となるわけではなく、農業振興地域内(農地区分は農用地区域)にあり、農地中間管理機構と協議するよう勧告を受けた遊休農地のみとなります。

勧告を受ける条件は以下の通りです

・1号遊休農地及び2号遊休農地、相続などで耕作者不在のおそれがある農地
・利用状況調査で再生可能と判断された場合(非農地と判定された場合は対象外)
・農地中間管理機構への貸付けの意向をしていない場合
・利用意向調査で再生や利用拡大、他社への権利移転などを表明したにもかかわらず、6ヶ月を経過しても改善されない場合
・農地中間管理機構へ貸し出すことの協議を、農業委員会から勧告されている場合

再生不可能になった農地が対象外になるのは不公平感がありますが、非農地判定を受けることで固定資産税の優遇措置からは外れるので、税制上では有利とはなりません。

平成29年度からの実施ですが、固定資産税の課税期日はその年の1月1日ですので、平成29年1月1日までに農業委員会から勧告されている場合は増税になります。

一方で特例として農地中間管理機構へ新たに貸付けを行った場合、固定資産税の減税対象になります。ただし、10アール未満の自作用農地を除いた保有する全農地を10年以上貸し付けることが条件です。

特例の適用期間は2年間ですが、10年以上の貸付けなら3年間1/2に減税、15年以上の貸付けなら5年間1/2に減税されます。

遊休農地の増税を行うことで、所有者による自発的な耕作再開や売却などを促す効果がありますが、耕作を継続している農地と、高齢化などで手が回らず仕方なく遊休農地にしている農地の両方を持つ農家にとっては抵抗感がある施策です。

特例措置も成果が上がっていない農地中間管理機構による活用しかないので、政策誘導と判断されても仕方がありません。

農地の集積は、農業の効率化には欠かせませんが、固定資産税の安さだけが遊休農地の原因ではなく、農業の担い手不足や、土地持ち非農家などの問題もあります。

とはいえ課税強化の対象となる遊休農地の所有者は、税制面でのメリットは殆ど無くなるので対策が必要になります。

まとめ

戦後の農地改革から始まった日本の農地管理制度は、少子高齢化の進展やTPPなど農産物をめぐる経済環境の変化などもあり、考え方や制度そのものが大きく変わろうとしています。

人口が減少していく中で農業だけ就業者数を増やすことは難しく、今までよりも少ない人数で、より広い面積の耕作が行えるように効率化を進めていくことは避けられない事実です。

基本的に国の施策もこの変化に対応するものであり、制度の良し悪しはともかく、農地の集積化は遊休農地の解消だけでなく農業そのものの存続のためにも必要不可欠であるとされています。

これまで転用できない農地は、処分したくてもできないケースが多くありました。農地中間管理機構への貸し付けが可能になっただけでなく、法人などによる農業への参入や市民農園の増加など農業を取り巻くビジネスも多様化してきています。

転用ができない遊休農地の所有者からすれば、処分しやすい環境が整ってきたともいえます。

また転用可能な遊休農地でも、少子高齢化の影響は免れません。市街地が拡大していった高度成長期と異なり、道路建設などの公共投資も減少し、今後はコンパクトシティの方向に向かいます。

転用時の売却や賃貸借による利益を期待して、遊休農地を保持し続けるのであれば、チャンスはどんどん減っていることを認識する必要があります。

転用可能な遊休農地の所有者は、損得よりも立地条件などで何に転用できるかを判断し、早急に活用できる転用を選ぶ必要があります。

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